Risico, meer dan een getal

In 1995 verscheen ‘Niet alle risico’s zijn gelijk’. In dat rapport plaatste de Commissie ‘Risicomaten en risicobeoordeling’ van de Gezondheidsraad kanttekeningen bij de zogeheten ‘risicobenadering in het milieubeleid’. In haar tweede, nu voorliggende, rapport doet de commissie aanbevelingen voor de verdere ontwikkeling van het milieurisicobeleid van de Nederlandse overheid—het beleid gericht op de bescherming van de gezondheid van mens en milieu.

De commissie concludeert dat een benadering die is toegesneden op de aard van een risicovraagstuk, leidt tot een doeltreffend en doelmatig omgaan met risico’s. Zij vat het door haar voorgestelde kader onder drie hoofdjes samen: ‘risico en ontstaan van risico’s’, ‘proces van risicobepaling en risicobeheersing’ en ‘niet alle risicovraagstukken zijn gelijk’.

Risico en ontstaan van risico’s

De commissie omschrijft risico als de mogelijkheid, met een zekere mate van waarschijnlijkheid, van schade aan de gezondheid van de mens, aan het milieu en aan goederen, in combinatie met aard en omvang van die schade. Risico’s vinden hun oorzaak in menselijke behoeften en wensen, die menselijk handelen stimuleren. Voorbeelden van dergelijk handelen zijn het vestigen en in bedrijf houden van een chemische fabriek, het wonen beneden de zeespiegel, het drinken van alcohol, en het per auto naar het werk gaan. Het handelen heeft een verandering van stof- en energiestromen tot gevolg, die kan leiden tot het inwerken van stressoren op mens en milieu (‘blootstelling’). Het gevolg kan schade aan of verlies van de gezondheid van mens en milieu en schade aan of verlies van goederen zijn. Het menselijk handelen is gericht op het behalen van voordeel, maar brengt onvermijdelijk risico’s met zich mee. Risico’s kunnen daarom niet los van dat voordeel worden beoordeeld. Daarom zijn in de figuur hierboven (zie PDF-bestand) de voordelen en de mogelijke ongewenste effecten te zamen opgenomen.
Bij de beoordeling van risico’s voor de gezondheid van mens en milieu is het onderscheid tussen een gestoorde realisatie van het handelen en de realisatie volgens plan van belang. Op die manier kan men ongevalsrisico’s onderscheiden van risico’s met een minder incidenteel karakter (bijvoorbeeld de risico’s verbonden aan vergunde lozingen). Ook vraagt de commissie aandacht voor de indirecte ongewenste effecten, bijvoorbeeld economische schade en verlies van werkgelegenheid na een ernstig ongeval. In veel risicobeschouwingen worden deze veronachtzaamd, terwijl ze het belangrijkste facet van het risico kunnen zijn. Een bijzondere vorm van deze indirecte effecten hangt samen met het moeten beslissen over risicobeheersing tegen de achtergrond van beperkte middelen. De middelen kunnen worden ingezet voor de vermindering van het ene risico in plaats van het andere. De keuze voor risicovermindering concurreert echter in principe ook met inzet van dezelfde middelen voor de bevrediging van andere behoeften dan die van verbetering van de gezondheid en de bescherming van het milieu. Wie risico’s wil beheersen, moet zich rekenschap geven van de ‘opportunity costs’, die kosten (waaronder risico’s) die ontstaan omdat eenmaal ingezette middelen niet meer aan andere doeleinden ten goede kunnen komen.

Proces van risicobepaling en risicobeheersing

De commissie bepleit een ‘omgaan met risico’s’ volgens een proces van risicobepaling en risicobeheersing. Dat kan bewerkstelligen dat het aan alle betrokkenen duidelijk is wie, wanneer, waarom een beslissing heeft voorgesteld of genomen. De aanduiding ‘risicobeheerser’ in de figuur hierboven (zie PDF-bestand) slaat op de persoon of instantie die verantwoordelijk is voor het beslissen over de toelaatbaarheid van het risico en voor het treffen en handhaven van maatregelen. In dit rapport is dat de overheid. ‘Risicobepaler’ is de persoon of instantie die de risicoanalyse uitvoert in opdracht van de risicobeheerser.
Tot de risicobepaling (‘risk assessment’) behoren: probleemomschrijving, risico-analyse en risicokarakterisering. Bij de probleemomschrijving—en dus afbakening—spelen maatschappelijke voorkeuren onvermijdelijk een rol. Daarom is overleg tussen risicobeheerser en risicobepaler nodig, waarbij de eerstgenoemde de voorkeuren van de bij de risicobeoordeling betrokken partijen inbrengt. De uitkomst van de risico-analyse is een risicoschatting, die wordt weergegeven in de vorm van een risicokarakteristiek. Bij de risicokarakterisering doet zich de vraag voor: met behulp van welke kenmerken moet het risico worden gerepresenteerd? Deze selectie kan niet aan de risicobepaler worden overgelaten, maar vereist overleg tussen risicobeheerser en risicobepaler. Ook hier brengt, idealiter, de risicobeheerser de voorkeuren van de betrokken partijen in. Voorbeelden van kenmerken zijn: kans op ziekte of dood en vermindering van soorten in ecosystemen, maar ook mate van training van operators in bedrijven.
In de fase van risicobeheersing wordt over de toelaatbaarheid van het risico beslist; in de context van dit rapport neemt de overheid die beslissing. Op grond van de genomen beslissing zullen maatregelen moeten worden getroffen om het risico binnen de aanvaarde perken te houden en zal op de doeltreffendheid van die maatregelen moeten worden toegezien.
De commissie staat een dynamisch proces van risicobepaling en -beheersing voor.In de fase van risicobeheersing kan men tot de conclusie komen dat het probleem een andere reikwijdte, meestal een omvangrijkere, heeft dan oorspronkelijk is gedacht. Daarnaast kan de behoefte ontstaan aan nadere informatie over de effectiviteit en de kosten van alternatieve risicobeheersingsopties. Dat betekent dan dat delen van het gehele proces opnieuw worden doorlopen. Ervaring met de getroffen maatregelen in relatie tot de voordelen die het risicoveroorzakend handelen met zich meebrengt, kan eveneens aanleiding vormen tot bijstelling van de risicoschatting en van de maatregelen.
Het dynamische karakter is ook een gevolg van invloeden die een geordende procesgang verstoren. Bij de besluitvorming kunnen bijvoorbeeld andere partijen een stem in het kapittel willen hebben en om aanvullende analyses vragen. Ook kunnen lacunes in kennis en onzekerheden in de risicoschattingen de heen-en-weer-beweging tussen risicobepaling en risicobeheersing versterken.

Niet alle risicovraagstukken zijn gelijk

De wijze van beoordelen van en beslissen over een risicovraagstuk hangt volgens de commissie sterk af van:

• de reikwijdte van het risico in de tijd
• de ruimtelijke reikwijdte van het risico
• de onzekerheid in kennis over aard en reikwijdte van het risico
• het maatschappelijk belang van het risicoveroorzakend handelen.

In samenhang met de jurisdictie van het beslissende overheidsorgaan bepalen deze dimensies het besliskundige karakter van het vraagstuk: is het strategisch, tactisch of operationeel? Hoe hoger de ‘score’ op een van de vier dimensies, des te meer verschuift het vraagstuk van operationeel naar strategisch (zie de figuur in het PDF-bestand). De besliskundige indeling is niet rigide: elk vraagstuk kent zowel strategische als tactische en operationele aspecten. Men kan de ontwikkeling van de Rotterdamse haven met zijn industriële vestigingen zien als een strategisch vraagstuk, het aanleggen van de Betuwe-spoorlijn voor transport van goederen naar het Duitse achterland als een tactische keuze en geluidwerende maatregelen rond het tracé als operationeel.
Bij verschillende typen risicovraagstukken behoren verschillende typen risicobeheersingsstrategieën. Deze laatste zullen geënt moeten zijn op de wijze waarop risico’s ontstaan. Ze zijn, in elk geval voor typen vraagstukken die zich eerder hebben voorgedaan, in de milieuwetgeving en -regelgeving vastgelegd of aangeduid. De commissie wijst op de noodzaak om, in het bijzonder bij vraagstukken van strategisch belang, het ‘klimaat’ te creëren waarin aan uiteenlopende politieke visies en culturen, dat wil zeggen aan uiteenlopende risicopercepties, kan worden recht gedaan. Dan kan een vruchtbare dialoog tussen de betrokkenen ontstaan, alvorens de overheid zich uitspreekt over het aanvaarden van bepaalde risico’s en de condities waaronder.
De belangrijkste criteria bij het beslissen over de toelaatbaarheid van risico’s en over de te treffen maatregelen, heeft de commissie in de vorm van vragen samengevat (zie PDF-bestand).

Bij het komen tot een beslissing spelen, zoals gezegd, de met het handelen beoogde voordelen een rol. Daarbij kan zich het probleem voordoen dat de diverse betrokkenen juist het maatschappelijk belang van het handelen uiteenlopend waarderen, afhankelijk van hun maatschappijvisie en hun positie ten opzichte van handelen en risico (die van risiconemer, profijttrekker of slachtoffer of een combinatie). Dat geldt in het bijzonder voor vraagstukken met een strategisch karakter, zoals blijkt bij de discussies rond de energievoorziening en de vervoerssystemen (Schiphol, Hoge-snelheidslijn). Is dat karakter sterk operationeel dan komen de maatschappelijke voordelen vaak niet expliciet aan de orde. Dat het risicoveroorzakend handelen nuttig is, wordt namelijk als vanzelfsprekend beschouwd.

Risicobeheersing

Risico’s ontstaan niet uit het niets. Een analyse van de oorzaak-gevolgketen biedt aanknopingspunten voor risicobeheersing. In deze samenvatting beperkt de commissie zich tot de ‘kwaliteit van de organisatie’ en ‘stellen van prioriteiten en risicovergelijking’.

Kwaliteitszorg Bij doeltreffende en doelmatige risicobeheersingsmaatregelen speelt de wijze waarop het risicoveroorzakend handelend wordt georganiseerd een centrale rol: risicobeheersing dient onderdeel te zijn van een systeem van kwaliteitszorg. Voor bedrijfsprocessen begint dat systeem ‘op de tekentafel’, impliceert het gedegen opleiding en training van alle uitvoerders en managers, heeft het betrekking op onderhoud en op nazorg voor afvalprodukten e.d. Van belang is een terugkoppelmechanisme: ervaringen uit het zorgsysteem moeten leiden tot aanpassing en verbetering, ook van de risicobeheersingsmaatregelen.
Kwaliteitszorg dient ook het devies te zijn voor de overheid bij het spelen van haar rol in het proces van risicobepaling en risicobeheersing. Dat leidt dan tot een inzichtelijke organisatie van het proces, toegespitst op de aard van het risicovraagstuk en met een centrale plaats voor voorlichting en risicocommunicatie.
Risicobeheersing door kwaliteitszorg en communicatie is van bijzonder belang als afwenteling een belangrijke oorzaak van het ontstaan van risico vormt. Door afwenteling naar andere delen van de wereld of naar toekomstige generaties herkennen risiconemers de mogelijk nadelige gevolgen van hun handelen niet meer als zodanig; een belangrijke drijfveer voor risico-inperking ontbreekt dan. Een ander afwentelingsmechanisme is dat van het individu naar het collectief: vele individuen of instanties menen ieder voor zich in alle redelijkheid hun bijdrage aan het risico te kunnen aanvaarden, maar het gezamenlijk risico kan onaanvaardbare proporties aannemen.

Stellen van prioriteiten en risicovergelijking Hoe de ‘milieugulden’ te besteden? Voor deze vraag ziet de overheid zich gesteld bij het aanpakken van de diverse milieurisico-vraagstukken die ze voorgeschoteld krijgt. Bij het stellen van prioriteiten zijn er twee problemen: wat moeten we laten als de beschikbare middelen voor een bepaald probleem worden ingezet en welke risico’s levert dat op, en hoe vergelijken we de inzet voor het ene probleem met die voor het andere?
Een hulpmiddel bij het beantwoorden van deze vragen kan zijn het leggen van een verband tussen de kosten van risicobeheersingsmaatregelen en de met die maatregelen te bereiken mate van risicovermindering. De commissie beveelt aan daarbij in elk geval rekening te houden met de volgende risicokenmerken: verlies aan levensverwachting en gezondheid, hinder, verminderde beleving van de omgeving, verlies aan biodiversiteit, verminderd functioneren van ecosystemen en verlies aan milieufuncties. Voor het vergelijken van ongelijksoortige problemen biedt de vergelijkende risico-analyse mogelijk een uitweg. Daarbij trachten ‘deskundigen’, vertegenwoordigers van maatschappelijke groepen en overheidsbestuurders in onderling overleg risicovraagstukken te ordenen.

Verschillend omgaan met ongelijksoortige risico’s

Hoe kan de overheid risico’s beheersen en daarbij met het eigen karakter van diverse typen vraagstukken rekening houden? Voor zaken met een voornamelijk operationeel karakter stelt de commissie een keuze voor tussen:

• strikte normering
• afweging van ‘risicowinst’ tegen de kosten om die winst te behalen
• zelfregulering met eisen aan de organisatie van het handelen.

Onder ‘normering’ vallen uitspraken van de overheid over de voorwaarden voor het aanvaarden van risico’s, over de vorm van de risicobeheersingsmaatregelen, en over de gewenste mate van risicovermindering. Een voorbeeld is het stellen van milieukwaliteitseisen (geregeld in de Wet milieubeheer). Het tweede punt behelst het toepassen van het ALARA-principe: het tot een zo laag als redelijkerwijs mogelijk niveau terugbrengen van de risico’s. Daarbij moet men in het oog houden dat de inzet voor het verminderen van risico’s ‘onredelijk’ kan zijn als daardoor ander nuttig handelen niet kan worden uitgevoerd bij gebrek aan middelen. Het derde punt, zelfregulering, kan de kwaliteit van de organisatie van het risicoveroorzakend handelen bevorderen. Het stelt tegelijkertijd hoge eisen aan de toezichthoudende rol van de overheid, aan wie de ‘zelfgereguleerde’ verantwoording moet afleggen. Risicocommunicatie speelt in dit verband een belangrijke rol.
Voor vraagstukken met een minder operationeel, meer strategisch karakter zijn er in het huidige Nederlandse overheidsbeleid geen ingeburgerde benaderingen. De commissie noemt als mogelijkheden:

• het ontleden van het vraagstuk in delen waarvoor aanvaarde risicobeheersingsmethoden bestaan
• het treffen van maatregelen waarbij het zekere voor het onzekere wordt genomen, in het bijzonder als de gevolgen mogelijk onherstelbaar zijn
• het zoeken naar maatregelen die risicovermindering stimuleren (premies) of aanvaarding van risico’s bevorderen (verzekeringen)
• het nagaan in welke mate en onder welke voorwaarden compensatie een rol kan spelen bij het beheersen van een als onbillijk beoordeelde verdeling van risico’s.

Bij de vraagstukken van groot strategisch belang moet de overheid procedures in gang zetten en volgen die voorwaarden scheppen voor een goed begrip bij alle betrokkenen van de onderhavige risicoproblematiek, van de wijze waarop de onderscheiden partijen deze benaderen en van de te hanteren besluitvormingscriteria. Maatregelen hebben vooral het karakter van het stimuleren van deze en het afremmen van gene ontwikkeling, met als doel risico’s te beheersen zonder het maatschappelijk functioneren te zeer te belemmeren. Inzicht in de daarvoor te maken keuzen kan worden bevorderd door de diverse maatregelen te rangschikken naar de mate van de verwachte risicovermindering op belangrijk geachte risicokenmerken. De commissie meent dat de volgende punten bijzondere aandacht verdienen:

• Strategische problemen zijn complex van aard en veelal uniek, en kunnen daarom niet met standaardbenaderingen te lijf worden gegaan. Het niet onderkennen van de noodzaak tot het zoeken naar nieuwe benaderingen—meestal een mix van diverse mogelijkheden—kan doelmatige risicobeheersing belemmeren. De grootschalige aantasting van het klimaat biedt een duidelijk voorbeeld.
• Van alle betrokken partijen mag worden verwacht dat zij aangeven hoe het maatschappelijk nut van het risicoveroorzakend handelen het algemeen belang bevordert en of die bevordering opweegt tegen de risico’s. Elke partij zal moeten verduidelijken welke verdeling van risico’s en baten zij wel en welke zij niet rechtvaardig vindt.

Strategische risicovraagstukken maken dus het zoeken naar nieuwe vormen van bestuurlijk omgaan met risico’s noodzakelijk: wie beslist wanneer over de toelaatbaarheid van welk deel van het risico en wie is verantwoordelijk voor het tot een aanvaard niveau inperken van het risico?

Risico, meer dan een getal

Vragen van risicobeheersing zijn vragen over het inrichten van de maatschappij. Opvattingen over de kwetsbaarheid van de natuur, over de zorg voor toekomstige generaties en over de vrijheid van handelen bepalen het antwoord op die vragen. Het verstrekken van melk in plastic flessen en het aanleggen van een net van hoge-snelheidslijnen zijn beide vormen van menselijk handelen die èn zinvolle doelen dienen èn de gezondheid van mens en milieu bedreigen. Melkleverantie en snel sporen verschillen echter in aard en reikwijdte en maatschappelijk belang en de risico’s ervan laten zich daarom niet op identieke wijze beoordelen. De aard en omvang van de risicobeheersingsmaatregelen in beide gevallen zullen verschillen en mede afhankelijk zijn van het belang dat door groepen in de samenleving aan melkleverantie in een bepaalde verpakking en aan snel sporen wordt gehecht.
Een inzichtelijke, geordende benadering van risicobepaling en risicobeheersing kan leiden tot een uitkomst waarmee de betrokkenen vrede kunnen hebben. In veel gevallen vereist dat zorgvuldige analyse, communicatie en overleg. Risico is namelijk heel wat meer dan een getal.