Omgevingslawaai beoordelen

In dit advies doet de Commissie ‘Uniforme geluiddosismaat’ van de Gezondheidsraad een voorstel voor een stelsel van maten voor blootstelling aan omgevingslawaai. Het stelsel moet dienen voor de risicobeoordeling en beleidsondersteuning met betrekking tot de schadelijke gevolgen van die blootstelling voor de gezondheid en het welzijn van mensen in de woonomgeving.

Adviesaanvraag en achtergrond

De Ministers van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer hebben de Gezondheidsraad gevraagd een stelsel van maten voor de blootstelling aan omgevingsgeluid aan te bevelen. Dat stelsel moet, aldus de adviesaanvraag, eenvoudig en inzichtelijk zijn, passen binnen bindende internationale afspraken en bruikbaar zijn voor alle geluidbronnen buiten de woning. Het huidige bestaan van een grote diversiteit van bronspecifieke geluiddosismaten die, elk op eigen wijze, verband houden met gezondheidseffecten, vormt de achtergrond van de adviesaanvraag.
Het voorliggende advies is een antwoord op het verzoek van de beide ministers. Het maakt deel uit van het nationale beleidsproject Modernisering Instrumentarium Geluidbeleid (MIG) dat moet resulteren in een op sterke vereenvoudiging van het huidige normstelsel gerichte herziening van het overheidsbeleid. Belangrijke doelstellingen zijn: het bewerkstelligen van meer inzichtelijkheid en flexibiliteit alsmede het overhevelen van meer bevoegdheden naar provinciale en gemeentelijke overheden.

Specificatie van gezondheidseffecten van blootstelling aan geluid

De adviesaanvraag heeft betrekking op blootstelling aan omgevingsgeluid. In een eerdere publicatie van de Gezondheidsraad toonde de Commissie ‘Geluid en Gezondheid’ aan dat, op populatieniveau, hinder en slaapverstoring de meest voorkomende effecten van deze blootstelling zijn. Het in het voorliggende advies beschreven stelsel is zodanig opgezet dat het een mogelijkheid biedt om, onafhankelijk van de aard van de geluidbron, de omvang van deze effecten in woongebieden vast te stellen. Om dat doel te bereiken worden, op geleide van empirische gegevens, gangbare fysische blootstellingsmaten aangepast teneinde bronspecifieke verschillen tussen blootstelling-responsrelaties op te heffen.
Als maat voor de hinder in een populatie wordt in wetenschappelijk onderzoek gewoonlijk het ‘percentage ernstig gehinderde personen’ gebruikt, aangeduid als %HA (‘highly annoyed’). Als ernstig gehinderd wordt beschouwd iedereen die op een schaal van 0 tot 100 (respectievelijk: ‘geheel niet gehinderd’ en ‘uitermate gehinderd’) 72 of hoger scoort. Ook in dit advies wordt deze hindermaat gehanteerd.
Met betrekking tot het effect ‘slaapverstoring’ is er een onderscheid tussen enerzijds de hinder die voortvloeit uit aantasting van de slaapkwaliteit door geluid en anderzijds het ontwaken uit de slaap ten gevolge van geluid, kortheidshalve aangeduid als, respectievelijk, slaaphinder en ontwaken. Analoog aan hetgeen voor hinder is gezegd, geldt als maat voor slaaphinder in de populatie het ‘percentage mensen met ernstige slaaphinder’ in die populatie (%HS). De maat voor ‘ontwaken’ is het aantal malen dat een doorsnee volwassene gedurende diens nachtrust uit de slaap gehaald wordt. Deze maat is alleen gespecificeerd voor situaties met geïsoleerd van elkaar optredende geluidgebeurtenissen.

Basisconcept

Voor de langdurige blootstelling van een bevolkingsgroep aan geluid stelt de commissie twee maten voor:

- de EEL (‘environmental exposure level’), geassocieerd met de hinder die, op lange termijn, veroorzaakt wordt door dagelijkse blootstelling aan omgevingsgeluid
- de ENEL (‘environmental night-time exposure level’), geassocieerd met de slaapverstoring (slaaphinder en ontwaking) die op lange termijn teweeggebracht wordt door blootstelling aan nachtelijk omgevingsgeluid.

Beide maten worden zodanig gespecificeerd dat, onafhankelijk van de aard van de geluidbron, eenzelfde waarde van EEL respectievelijk ENEL leidt tot eenzelfde niveau van hinder respectievelijk slaapverstoring.
De beschikbare gegevens zijn ontoereikend voor een volledige specificatie van EEL en ENEL. De commissie specificeert wel de twee geluidmaten L_adjusted,den en L_{adjusted,23-07h}. Deze geluidmaten zijn te beschouwen als tussenstappen naar EEL en ENEL. De commissie geeft in dit advies aan wat nog gedaan moet worden om EEL en ENEL volledig te specificeren.

Bepaling van de EEL

De bepaling van EEL voor een bepaalde bron van omgevingsgeluid begint met het uitdrukken van de mate van blootstelling aan het geluid gedurende een gedeelte van een etmaal in het zogeheten ‘equivalente geluidniveau’. Vervolgens worden verschillen die voortvloeien uit speciale kenmerken van het geluid (bijvoorbeeld: de aan- of afwezigheid van tonale of impulscomponenten), de tijd van de dag en de aard van de geluidbron in rekening gebracht.
De eerste stap in de bepaling van een EEL behelst aanpassen van het equivalente geluidniveau in samenhang met speciale fysische kenmerken van het geluid. Dergelijke aanpassingen zijn gewenst als er sprake is van:

- niet-impulsief industrieel geluid van laag niveau (voorlopig wordt de volgende aanpassing voorgesteld: verhoging van het equivalente geluidniveau met 0 tot 10 dB(A))
- hoorbare tonen in het geluid (voorlopig wordt de volgende aanpassing voorgesteld: 0 tot 5 dB(A))
- impulscomponenten in het geluid (de aanpassing: 5 of 12 dB(A)).

Voor het geluid van de tegenwoordig gebruikelijke vormen van transport zijn aanpassingen voor tonale en impulscomponenten volgens de commissie niet noodzakelijk. Onderzoek terzake is echter gewenst voor eventuele nieuwe vormen.
De tweede stap van de EEL-bepaling behelst een aanpassing voor de deelperiode van optreden van het geluid binnen een etmaal (de commissie onderscheidt dag: 07.00 - 19.00 uur; avond: 19.00 - 23.00 uur; nacht: 23.00 - 07.00 uur). Die aanpassing is een verhoging met 5 dB(A) voor de ‘avond’ en met 10 dB(A) voor de ‘nacht’. Ter verkrijging van de blootstellingsmaat voor een heel etmaal (L_adjusted,den) worden de drie aldus aangepaste equivalente geluidniveaus exponentieel gemiddeld.
De laatste stap in de bepaling van de EEL zou nu een zodanige aanpassing van het zojuist bedoelde etmaal-gemiddelde moeten zijn dat de voor de onderscheiden types van geluidbronnen (vliegtuigen, weg- en railverkeer, niet mobiele bronnen zoals fabrieken) geldende blootstelling-responsrelaties met elkaar samenvallen. Voornamelijk wegens het ontbreken van algemene consensus over de meest geschikte maat voor hinder, acht de commissie het echter nog niet mogelijk die stap definitief te zetten. Weliswaar wordt %HA veelvuldig als maat voor hinder gebruikt, maar in sommige wetten en voorschriften in binnen- en buitenland komen ook andere maten voor. Het maken van een keuze is grotendeels een politieke kwestie. Daarom beschrijft de commissie de hier bedoelde laatste stap bij wijze van voorbeeld.

Bepaling van de ENEL

De ENEL dient als maat voor de blootstelling aan geluid gedurende de nachtelijke periode, dat wil zeggen tussen 23.00 en 07.00 uur. Zoals bij de bepaling van de EEL, wordt het equivalente geluidniveau gedurende die periode aangepast voor speciale kenmerken van het geluid. Het resultaat is L_{adjusted,23-07h}. Vervolgens zijn dan aanpassingen aan L_{adjusted,23-07h} nodig wegens verschillen tussen brontypes. Deze laatste stap kan de commissie nog niet zetten omdat daartoe nader onderzoek noodzakelijk is naar de algemene geldigheid van de beschikbare gegevens over blootstelling-responsrelaties voor onderscheiden types van bronnen. De in het advies gepresenteerde blootstelling-responsrelaties voor slaaphinder van verkeerslawaai en lawaai van stilstaande bronnen is derhalve als voorlopig te beschouwen. Hetzelfde geldt voor de gepresenteerde blootstelling-responsrelaties voor ontwaken ten gevolge van geïsoleerde nachtelijke geluidgebeurtenissen. Aan beide blootstelling-responsrelaties valt wel inzicht in de omvang van de nog noodzakelijke aanpassingen te ontlenen.

Discussie

De commissie meent dat haar voorstellen in belangrijke mate voldoen aan de eisen die in de adviesaanvraag zijn geformuleerd.

Inzichtelijkheid Het door de commissie ontwikkelde stelsel is in hoge mate inzichtelijk. Het gebruik van zowel de EEL als de ENEL betekent dat voor veel relevante blootstellingssituaties, aan de hand van eenvoudige formules en ongeacht het type van de geluidbron, een goede schatting te maken is van de mate van hinder en slaapverstoring door omgevingsgeluid. Ook het gedeeltelijk gespecificeerde systeem met L_adjusted,den en L_{adjusted,23-07h} is veel inzichtelijker dan het huidige Nederlandse systeem.

Internationale afspraken Het in dit advies gepresenteerde stelsel is vergaand in overeenstemming met ISO-document 1996-2 over het beschrijven en meten van omgevingsgeluid in de woonomgeving. Ook is er goede aansluiting bij de conclusies van een internationale conferentie over de toekomstige Europese regelgeving op het gebied van geluid, gehouden in mei 1997 in Den Haag.

Eenvoud van meting en beoordeling De voorgestelde blootstellingsmaten berusten op de equivalente geluidniveaus gedurende bepaalde gedeelten van een etmaal. Deze niveaus zijn in principe eenvoudig te gebruiken in berekeningsmodellen en met relatief eenvoudige en goedkope apparatuur te meten. De commissie erkent dat het meten van woonomgevingsgeluid een gecompliceerde zaak is, bijvoorbeeld door (geluid van) menselijke activiteiten in de buurt, variaties in de geluidsituaties van dag tot dag en eisen die bestaan om meetresultaten te verkrijgen die bron-specifiek zijn. De bepaling van specifieke geluidkarakteristieken — vereist om onderschatting van hinderniveaus te voorkomen — vraagt weliswaar meer geavanceerde apparatuur, maar is slechts zelden nodig.
Omdat het stelsel berust op de beschikbaarheid van de numerieke waarden van blootstellingsniveaus die representatief zijn voor het gehele jaar, moet de gebruiker over een zekere kennis van bepaalde reken- en extrapolatietechnieken beschikken die niet altijd aanwezig zal zijn. De commissie erkent dat dit een complicatie betekent, maar wijst erop dat geen enkel systeem voor betrouwbare schatting van effecten van blootstelling hieraan kan ontkomen.

Toepasbaarheid De commissie verwacht dat het stelsel in de meeste blootstellingssituaties toepasbaar is. Te denken valt aan het geluid van weg-, rail- en luchtverkeer, fabrieken, schietbanen en rangeerterreinen. Het is in dit verband belangrijk op te merken dat het stelsel is ontworpen voor het schatten van mogelijk optredende schadelijke gezondheidseffecten op de lange termijn. Het stelsel is derhalve niet geschikt voor het schatten van veranderingen in de mate van hinder of slaapverstoring die teweeg worden gebracht door plotselinge wijzigingen, bijvoorbeeld de invoering van geluidwerende maatregelen of het in gebruik nemen van een nieuwe spoorlijn.
Evenmin is het stelsel geschikt voor de kwantificering van blootstelling aan geluid dat zich betrekkelijk weinig voordoet, zoals dat van overvliegende helicopters (voor reddingsdoeleinden), ‘ultra-light’- en reclamevliegtuigjes, popconcerten en sportmanifestaties. De commissie beveelt verder onderzoek op dit gebied aan.
De commissie beseft dat burengerucht en het geluid van incidentele gebeurtenissen in de directe omgeving van de eigen woning veel hinder kunnen veroorzaken. Omdat echter een grote diversiteit van niet-akoestische factoren een rol speelt in de menselijke perceptie van dit soort geluiden, is het onwaarschijnlijk dat, zelfs na eventuele verdere aanpassingen, het beschreven stelsel de schatting van hinder in die situaties mogelijk kan maken. Wellicht kan nader psycho-akoestisch onderzoek licht werpen op de in het geding zijnde akoestische, psychologische en sociale variabelen.
Gebleken is dat mensen relatief heftig kunnen reageren als ze zich bewust worden van laagfrequent geluid in hun leefomgeving. De reactie kan dermate sterk zijn dat een geschikte aanpassing al snel in de grootteorde van 40 dB(A) zou liggen. Voor een dusdanige aanpassing van het stelsel is volgens de commissie meer onderzoek nodig.
Aanbevelingen inzake de kwantificering en de effecten van blootstelling aan hoog-energetisch impulsgeluid (bijvoorbeeld dat van het doorbreken van de geluidsbarrière door een vliegtuig) gaan, zo meent de commissie, de reikwijdte van dit advies te buiten.

In haar beraad over de toepasbaarheid van het stelsel, heeft de commissie eveneens de mogelijkheid besproken om het geschikt te maken voor het schatten van het gecombineerde effect van twee of meer gelijktijdig optredende geluidbronnen, die elk ongeveer een gelijke mate van hinder en slaapverstoring veroorzaken. Zij heeft, mede gezien de haar toegemeten tijd, geen kans gezien om op basis van de beschikbare onderzoekgegevens over dit gecompliceerde onderwerp thans een voorstel te doen. Daardoor is het in feite nog niet mogelijk om EEL-waarden en ENEL-waarden van verschillende bronnen te aggregeren tot één gecombineerde blootstellingsmaat.