Niet alle risico’s zijn gelijk - Kanttekeningen bij de grondslag van de risicobenadering in het milieubeleid

Risicobenadering in het milieubeleid

De notitie ‘Omgaan met risico’s (OmR), die de regering in 1989 als bijlage bij het Nationaal Milieubeleidsplan naar de Tweede Kamer zond, heeft ertoe bijgedragen dat de beoordeling en de beheersing van risico’s verbonden met milieufactoren in het centrum van de belangstelling zijn komen te staan. De in de notitie beschreven ‘risicobenadering in het milieubeleid’ stelt numerieke grenzen aan de mogelijke schade veroorzaakt door de blootstelling van mensen en ecosystemen, aan de ongevalsdreiging van industriële installaties, aan ioniserende straling en aan stoffen. Met deze grenzen, maximaal toelaatbare risiconiveaus genoemd, gaf de regering aan welke mogelijke schade zij nog toelaatbaar achtte. Tevens gaf zij aan op welk niveau zij meende dat verdere risicovermindering de moeite niet meer loont, de zogeheten verwaarloosbare risiconiveaus. De formulering en uitvoering van dit risicobeleid heeft onderzoek en discussie over de meest doeltreffende methode van risicobeheersing gestimuleerd en ook het besef van de invloed van milieufactoren op de gezondheid van mensen en ecosystemen vergroot.
Tussen 1989 en 1994 is de risicobenadering op onderdelen gewijzigd. Zo kwam de nadruk te liggen op de maximaal toelaatbare risiconiveaus en de afweging van de kosten van verdere risicoreductie tegen de baten daarvan (de zogeheten ALARA-benadering). Daarnaast werd, binnen de normering voor zeldzame maar ernstige ongevallen, in geval van andere, gewichtige belangen, ruimte geschapen vooruitzonderingen op het verbod op activiteiten die tot normoverschrijding leiden. Het uitgangspunt van het beleid voor zover het de gezondheid van de mens betreft, te weten de normering op grond van de individuele sterftekans of de afwezigheid van toxische effecten in geval van niet-kankerverwekkende stoffen, en voor zover het de toestand van ecosystemen betreft het in stand houden van soorten, bleef onaangetast in het politieke debat.

Een commissie van de Gezondheidsraad bespreekt in dit advies de grondslag van de risicobenadering in het milieubeleid. Het advies is onderdeel van een tweeluik. In een vervolgadvies zal de commissie nader ingaan op het proces van beoordeling van en besluitvorming over risico’s. In de voorliggende rapportage geeft de commissie ook antwoord op de vragen die de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer ter zake aan de Gezondheidsraad heeft gesteld.

Risico en risicomaten

De commissie gaat uit van een aanzienlijk ruimere opvatting van het risicobegrip dan het geval is in de notitie OmR. Zij omschrijft risico als de mogelijkheid, met een zekere mate van waarschijnlijkheid, van schade aan de gezondheid, aan het milieu en aan goederen, in combinatie met aard en omvang van die schade. De oorzaak van risico’s is gelegen in menselijk handelen, en natuurprocessen of een combinatie van beide. De nadruk in dit advies ligt op schade aan de gezondheid en schade aan planten, dieren en ecosystemen. Zo opgevat is het risicobegrip veelomvattend: de mogelijke schade kan immers allerlei vormen aannemen, zowel naar aard en omvang als naar tijdstip en duur van optreden en naar mogelijkheden voor herstel.
Voor het nemen van beslissingen over de toelaatbaarheid van risico’s en daarmee van het handelen dat eraan ten grondslag ligt, is een vereenvoudiging van het risicobegrip onvermijdelijk. In de risicobenadering in het milieubeleid wordt risico aanzienlijk beperkter gedefinieerd dan de commissie doet. Men volstaat met een beschrijving in termen van drie risicomaten die men aanduidt als: het individuele risico, het groepsrisico en het collectief risico voor ecosystemen. De eerste twee maten hebben betrekking op de kans op gezondheidsschade bij mensen, de laatste op de kans
op schade aan soorten in ecosystemen. Volgens de notitie OmR laten risico’s die samenhangen met grote ongevallen, met blootstelling aan ioniserende straling en met blootstelling aan stoffen in het milieu zich op basis van deze drie maten vergelijken.
De commissie meent dat in die benadering bij verscheidene risicoproblemen kenmerken buiten beschouwing blijven die voor de besluitvorming belangrijk zijn. Dat komt omdat effecten op de gezondheid van de mens zich niet steeds op sterfte laten herleiden, het effect waar het individueel risico en het groepsrisico zich bij de in de notitie OmR gegeven nadere uitwerking (met uitzondering van blootstelling aan niet-kankerverwekkende stoffen) op richten. Daarnaast wordt het oordeel van betrokken partijen door meer dan alleen de kans op sterfte en de kans op aantasting van soorten bepaald. Bij dat oordeel spelen ook vrijwilligheid, vertrouwen, bedreigendheid e.d. een belangrijke rol, naast overwegingen inzake het nut van het handelen dat het risico veroorzaakt. Deze aspecten worden in de OmR-benadering niet voldoende door de drie risicomaten van de notitie OmR gerepresenteerd. Dat leidt er toe dat de risicobeoordeling langs de lijn van de risicobenadering in het milieubeleid in een aantal gevallen zodanig tekortschiet dat ze geen goede grondslag voor besluitvorming en het treffen van risicobeheersingsmaatregelen oplevert.

Toetsing aan getalsnormen

In de risicobenadering in het milieubeleid worden beslissingen over de toelaatbaarheid van risico’s genomen op grond van op de drie maten gestelde getalsnormen. Deze maximaal toelaatbare risiconiveaus hebben een gelijke waarde voor de kans om door een ongeval in een bepaalde installatie dodelijk te worden getroffen, voor de kans op overlijden aan kanker door blootstelling aan straling uit een welomschreven bron en voor de kans op overlijden door blootstelling aan een bepaalde kankerverwekkende stof, te weten: 1 op een miljoen per jaar van blootstelling. Het hoogste niveau waarbij blootstelling aan een toxische stof geen effect geeft, wordt beleidsmatig hieraan gelijkgesteld. Voor de bescherming van ecosystemen door een van deze ‘agentia’ is de norm dat 95 procent van de soorten onaangetast moet blijven. De commissie meent dat het invoeren van gelijke getalsnormen geen gelijke mate van bescherming garandeert, zoals wel werd beoogd. Dat komt omdat, zoals aangegeven, ook andere risicokenmerken dan de drie beschouwde van belang kunnen zijn voor de mate van bescherming in een concrete situatie, en omdat de genoemde maten volgens de in de notitie OmR gegeven nadere uitwerking van geval tot geval kunnen verschillen.
Aan het maximaal toelaatbare risiconiveau en de van dit niveau afgeleide normen is als beslisregel verbonden: overschrijding van de norm is niet toelaatbaar. Handelen dat die overschrijding veroorzaakt, wordt, althans in principe, niet toegestaan. Normoverschrijding veroorzaakt door vroeger handelen vereist interventie. De commissie ziet dit als een rigide benadering waarbinnen, althans formeel, slechts in zeer beperkte mate ruimte is om het economische en sociale nut van risicodragend handelen in de beschouwing te betrekken. Meer flexibele beslisregels en een gedifferentieerd stelsel van normen kunnen naar de mening van de commissie recht doen aan het onderscheid tussen verschillende vormen van handelen, activiteiten en situaties. Dit kan leiden tot een betere prioriteitstelling en tot adequate niveaus van bescherming.

Groepsrisico

Het groepsrisico is -in de notitie OmR -de kans op het overlijden van een groep van tien of meer personen binnen korte tijd ten gevolge van een ongeval. Deze risicomaat is ingevoerd om ‘sociale ontwrichting’ tot uitdrukking te brengen. De commissie meent dat de sociale ontwrichting na een ernstig ongeval maar in zeer beperkte mate door het groepsrisico tot uitdrukking wordt gebracht, zoals ook blijkt uit een in opdracht van het Ministerie van VROM verricht onderzoek. Naast het aantal slachtoffers zijn onder meer het onbruikbaar raken van huizen voor bewoning en van land voor landbouw en veeteelt relevante kenmerken van ontwrichting. Voor het groepsrisico is een getalsnorm vastgesteld die omgekeerd evenredig is met het kwadraat van het aantal dodelijk getroffen slachtoffers: de maximaal toelaatbare kans op een ongeval met tien maal zoveel slachtoffers moet honderd maal zo klein zijn. Door middel van het groepsrisico wordt bij de risicobeoordeling het aantal mogelijke slachtoffers betrokken, een kenmerk dat een belangrijke rol speelt bij het oordeel van mensen over risico’s. De wijze waarop de hoogte van de norm afhangt van het aantal slachtoffers is echter niet door empirisch onderzoek naar risicoperceptie onderbouwd. Tenslotte meent de commissie dat de afbakening van het gebied waarbinnen de slachtoffers vallen, nadere aandacht behoeft. Dat geldt in het bijzonder bij toepassing van het groepsrisico op andere vormen van handelen dan het in bedrijf houden van vaste industriële installaties; een voorbeeld is het transport.

Risicobeheersing

Bij risicobeheersing, waarbij de aandacht primair is gericht op het voorkomen van schade en verlies, gaat het in de eerste plaats om het vergelijken van opties voor handelingen, processen of technieken, het kiezen van de meest doelmatige optie, en om het treffen van voorzieningen om niet meer te voorkomen schade zo klein mogelijk te houden, in het bijzonder bij ernstige ongevallen. Toetsing van risicokenmerken aan getalsnormen voor bijvoorbeeld een stofconcentratie, een stralingsdosis of de berekende kans op ongevallen van een bepaalde aard en omvang speelt vooral een signalerende rol en kan antwoord geven op de vraag ‘zijn we met risicobeheersing op de goede weg?’. Het voldoen aan dergelijke normen is volgens de commissie niet een teken dat de mate van risicobeheersing ‘goed genoeg’ is; dat zou een ontkenning in houden van het dynamische karakter van risicobeheersing en ten onrechte het toelaatbaar achten van risico gelijkstellen met het accepteren van schade. De commissie tekent daarbij aan dat het overschrijden van getalsnormen die vanuit een preventief oogpunt zijn opgesteld, geen informatie geeft over het mogelijk optreden van schade.

Schaalniveaus

De risicobenadering in het milieubeleid had de ambitie om ook andere vormen van ‘milieurisico’s’ te omvatten. De notitie OmR noemt blootstelling aan geluid, geur en genetisch gemodificeerde organismen en verwijst ook naar aantasting van het milieu op mondiale schaal. Zo’n ambitie vereist dat de ‘gelaagdheid’ van de risicoproblemen, zowel naar ruimte en tijd als naar complexiteit beter wordt onderkend. Aan aantasting van het klimaat op mondiale schaal kan men zeer wel risicobeschouwingen wijden, maar deze vereisen een geheel ander stelsel van kenmerken, aan die kenmerken verbonden maten en criteria om met de grote onzekerheden om te gaan dan de beoordeling van het stralingsniveau aan de straatzijde van een röntgenkamer in een ziekenhuis.

Risicoschatting

Voor risicobeoordeling zijn risicoschattingen noodzakelijk. Zo’n risicoschatting heeft kwalitatieve en kwantitatieve kenmerken en wordt gemaakt met behulp van modellen en oordelen van deskundigen. Met enige zorg heeft de commissie kennis genomen van initiatieven van de overheid om de te gebruiken modellen dwingend voor te schrijven. Voor routine-beslissingen is dat mogelijk aanvaardbaar, maar voor meer gecompliceerde situaties bestaat dan het gevaar dat men de ‘werkelijkheid aan het model aanpast’ in plaats van omgekeerd. Dat klemt des te meer omdat de onzekerheid in het model vaak de meest ongewisse van de diverse vormen van onzekerheid is en zelden in maat en getal is uit te drukken. De commissie ondersteunt wel de wens van de overheid om ‘goede’ modellen te onderscheiden van ‘slechte’ en om lijn te brengen in het afleiden van modelparameters. Zij meent dat daarom elke risicoschatting vergezeld dient te gaan van een argumentatie waarin de keuze van een model wordt onderbouwd. In dat verband mist de commissie in de risicobenadering in het milieubeleid een beschouwing over de wijze waarop met onzekerheden in risicoschattingen moet worden omgegaan, in het bijzonder bij het afleiden van en het toetsen aan getalsnormen.

Ontwikkelingen elders

In bijlagen bij het advies belicht de commissie ‘omgaan met risico’s’ in de VS, het VK en Noorwegen. Zij meent dat bij de verdere ontwikkeling van de ‘risicobenadering’ van deze elders levende inzichten kan worden geleerd. Dat geldt voor de integratie van aandacht voor risicobeheersing in de bedrijfsorganisatie en de nadruk op de kwaliteit van de organisatie, zoals die in de Noorse regelgeving voor de ‘off shore’-industrie vorm heeft gekregen, en thans ook in andere industrietakken wordt doorgevoerd.
In de VS krijgen methoden om risico’s op wetenschappelijk èn maatschappelijk aanvaardbare wijze te rangordenen (‘comparative risk analysis’) volop de aandacht. Deze aanpak beoogt onder meer te komen tot een betere verdeling van prioriteiten bij de overheid; prioriteitsstelling is ook in Nederland een centrale vraag en werd uitdrukkelijk als doelstelling van de risicobenadering in het milieubeleid genoemd. Wel komen in de VS vragen van een maatschappelijk karakter, zoals de billijkheid van de verdeling van risico’s over de diverse sociaal-economische bevolkingsgroepen, bij de vergelijkende risico-analyse steeds centraler te staan. Rangordening alleen is niet genoeg voor het stellen politieke prioriteiten.
De systematiek van de ‘tolerability of risk’-benadering van de Britse Health and Safety Executive vertoont belangrijke overeenkomsten met die van de notitie OmR. Interessant is echter dat men in die benadering de risiconormen, in termen van de kans op een bepaald effect, slechts een indicatieve waarde toekent. Normen voor, bijvoorbeeld, blootstellingsparameters die worden afgeleid uit risiconormen, moeten ‘practicable’ zijn. De Britse aanpak is daardoor flexibeler en gemakkelijker toepasbaar in uiteenlopende situaties.

Vragen van de minister van VROM

Hoofdstuk 6 van het advies bevat de antwoorden op de vragen van de minister van VROM. Die antwoorden grijpen terug op de kanttekeningen in de eerdere hoofdstukken. Karakteristiek in de beantwoording en in het advies in het algemeen is dat de commissie waarschuwt tegen al te sterke vereenvoudigingen die mogelijk tot maatschappelijk omstreden of ongewenste beslissingen leiden en dus ook het gezondheids-en milieubelang niet dienen. Van belang is dat vereenvoudigingen inzichtelijk worden gemaakt. In haar vervolgadvies zal zij deze gezichtspunten nader uitwerken.