Beoordeling van de IVM-milieubelastingsindex

Een milieubelastingsindex (MBI) is bedoeld als een hulpmiddel voor de ruimtelijke ordening van activiteiten die elkaar niet probleemloos verdragen. Het idee achter een MBI is dat men in één getal of kwalificatie een oordeel kan geven over verschillende aspecten van de milieukwaliteit tezamen. Dit advies gaat over de vraag of een dergelijke MBI te realiseren is en in het bijzonder of een bepaalde procedure die is voorgesteld om tot een MBI-getal te komen, juist is. Het gaat hier om de MBI die is ontwikkeld door het Instituut voor Milieuvraagstukken van de Vrije Universiteit te Amsterdam, de IVM-MBI. De IVM-MBI beoogt een maat te zijn voor het risico voor de gezondheid van de bevolking in een bepaald gebied voorzover dit risico voortvloeit uit luchtverontreinigende stoffen, geluid en de mogelijkheid van ongevallen, alle drie veroorzaakt door installaties in de omgeving. Bij het berekenen van de IVM-MBI wordt een aantal combinatieregels toegepast op gemeten of geschatte lokatiegegevens. Voor de beoordeling is van belang dat de IVM-MBI zowel stappen bevat die in meerdere of mindere mate empirisch toetsbaar zijn, als stappen die overwegend gebaseerd zijn op een waardeoordeel.
Dit advies is opgesteld door een commissie van de Gezondheidsraad, op verzoek van de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport mede namens de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer.

De commissie heeft zich afgevraagd in hoeverre in het algemeen een milieubelastingsindex een weergave kan zijn van het geïntegreerde gezondheidsrisico voor de mens op een bepaalde lokatie voorzover dit risico voortvloeit uit bronnen van schadelijke invloeden in de nabijheid.
Een MBI-procedure kan op onderdelen geverifieerd worden, en wel door empirisch onderzoek of door vast te stellen of bepaalde beslisregels overeenkomen met bestaande kennis, maar een berekend MBI-getal voor een bepaalde lokatie kan niet door onderzoek van de bevolking op nadelige gezondheidseffecten geverifieerd worden. Men zou daarvoor een zeer grote, homogene populatie gedurende lange tijd nauwkeurig moeten onderzoeken en vergelijken met een goede controlegroep. Tevens is het effect op de gezondheid van de meeste milieu-invloeden klein ten opzichte van het effect van determinanten als leefgewoonten, beroep, behuizing en erfelijke aanleg, en dus moeilijk te meten.
De IVM-MBI berust impliciet op de veronderstelling dat de blootstelling van mensen op de beschouwde lokatie betrekkelijk constant is en voor alle leden van de bevolking aldaar gelijk. Die aanname betekent een sterke vereenvoudiging van de werkelijkheid. Zelfs voor een bevolkingsgroep die langdurig op een bepaalde plaats woont, zal de blootstelling aan milieufactoren variÎren van minuut tot minuut en van jaar tot jaar. Tevens zal de samenstelling van de bevolking veranderen en daarbij kan, als complicerende factor, de blootstelling aan milieu-invloeden een rol spelen. Dit kan een goede schatting van de blootstelling en van de resulterende effecten bemoeilijken of zelfs onmogelijk maken.
Niet alle vormen van blootstelling aan milieufactoren zijn in de IVM-MBI verwerkt, terwijl deze in beginsel wel een invloed op de gezondheid hebben. Te noemen zijn luchtverontreiniging door boven-regionale bronnen, bijvoorbeeld fijn stof en stikstofdioxyden. Naar toevoerwegen (bij stoffen) beperkt de IVM-MBI zich tot buitenlucht; inname via, bijvoorbeeld, bodem of voedsel wordt niet verwerkt. Straling, trillingen en biologische agentia zijn sectoren van verontreiniging die niet worden meegenomen in de IVM-MBI. Ook wordt een aantal gezondheidseffecten niet in de IVM-MBI opgenomen, zoals ziekte door blootstelling aan kankerverwekkende stoffen, niet-letale letsels door ongevallen en gevoelens van onveiligheid in industriële omgevingen.

De te combineren belastende factoren, zoals luchtverontreinigende stoffen, geluid en ongevalsrisico, moeten op dezelfde noemer gebracht kunnen worden. Gezien het beoogde karakter van de IVM-MBI, een maat voor het risico voor de gezondheid, dient dit een gezondheidseffect te zijn.
De commissie acht het op grond van empirische gegevens mogelijk een index op te stellen voor geur en geluid op basis van hinder, zoals voorgesteld door het NIPG-TNO en opgenomen als eerste stap van de IVM-MBI. De commissie acht het niet mogelijk op basis van empirische gegevens een gecombineerde index te maken voor carcinogene effecten en ongevalsrisico (externe veiligheid) hoewel beide factoren kunnen leiden tot sterfte. Onder aanname van een ‘modelpopulatie’ die zó lang op de beschouwde locatie woont dat alle gezondheidsschade tengevolge van de milieufactoren tot uiting komt is een gemeenschappelijke subindex voor sterfte wel denkbaar. Kankerverwekkende stoffen en ongevallen leiden ook tot ziekte. Op natuurwetenschappelijke of medische basis is het niet mogelijk ziekte en sterfte op één noemer te brengen. De commissie acht het ook niet mogelijk één index te construeren voor stoffen met toxische niet-carcinogene effecten, gezien de grote verschillen in de aard van de effecten. Slechts een gecombineerde toxiciteitsindex voor clusters van stoffen met gelijksoortige effecten is in beginsel mogelijk.
De commissie concludeert dat het niet mogelijk is om, op een natuurwetenschappelijke of medische basis, voor hinder, ziekte en sterfte één schaal te construeren voor gezondheidsschade of -risico. Bij bestuurlijke besluitvorming zou sociaal-wetenschappelijke kennis over waarderingsvraagstukken en beslismodellen behulpzaam kunnen zijn.